来源于《财新周刊》2023年第31期 出版日期：2023年08月07日

文｜财新周刊 刘登辉

“月底前调整到位。”7月10日，中部某地市养老保险部门负责人收到了省里下发的2023年退休人员基本养老金待遇调整（调待）方案，开始研究部署今年工作。按要求，需完成全市城镇职工养老保险参保退休人员1—7月调待资金的补发。

对这位负责人来说，这套流程已是轻车熟路。据其介绍，在运行养老保险信息系统的调待功能模块后，每个参保对象的调整情况即可显现。在抽取部分数据复核确认无误后，将养老金调待金额补发到每个参保退休人员手中。

7月中旬以来，地方密集发布2023年退休人员养老金待遇调整方案。财新统计，截至7月底，全国所有省份均已下发通知。算上今年3.8%的总体调整比例，基本养老金待遇已实现19年连涨。但若从上涨幅度看，调整比例延续近年来逐步下降走势。

每至年中，“养老金还能涨吗？涨多涨少？”已成为众多参保者和行业人士的热议话题。一年一度的基本养老金调待，既关乎1亿多城镇职工退休人员的退休生活保障，又与宏观经济发展、养老保险基金可持续压力、代际公平等息息相关。“如何调，调多少”检验决策智慧。

“基本养老金的目标是为退休人员提供基本生活保障，待遇调整的目标应以保证退休人员实际购买力水平为基础，并在此基础上让退休人员适当分享经济发展成果。”一位长期研究基本养老保险调待机制的专家告诉财新，成熟稳健的基本养老保险制度，不仅需要做到筹资稳定、基金自我平衡、保障适度水平和管理服务效率性，还需要一个适应社会经济发展的科学调整机制。

政策设计有待逐步完善。武汉大学社会保障研究中心副主任、副教授薛惠元建议，未来在针对养老金待遇调整依据选择和调整比例的设定上，应当充分考虑物价上涨率、工资增长率、经济增长率、预期寿命、长寿风险、制度财务收支状况、偿付能力等多种因素。在确保实际购买力水平不下降的前提下，让退休人员适当分享经济社会发展成果的同时，兼顾制度的偿付能力。

同时，人口和就业等关键因素的变化也会制约未来筹资，养老基金可持续压力加剧。退休职工的养老财富积累还亟待拓源。多位养老保险专家提示，随着第一支柱基本养老金待遇提升空间收窄，未来还需要加快推进企业年金、个人养老金二三支柱，多渠道提高养老保障。

涨幅趋缓

今年5月，人社部、财政部联合发文，明确2023年全国企业和机关事业单位退休人员基本养老金水平调整比例按照2022年退休人员月人均基本养老金的3.8%确定。各省份以全国调整比例为高限确定本省调整比例和水平。在经济下行和财政支出压力下，涨幅释出后，各界讨论不一。

在部分业内人士看来，这一涨幅设定与预期基本相符。前述养老保险专家称，去年确定4%的调待涨幅后，很多行业人士预测2023年或之后调待水平可能处在3%—4%，最终调待水平较为适宜。她表示，养老金待遇调整是制度运行的内在规律和刚性要求，既要考虑经济形势、财政状况、养老金可持续压力等，也要考虑退休人员的基本生活保障，如CPI（居民消费价格指数）增长情况等，确保实际购买力不下降。“当前，企业职工养老保险正在推进全国统筹和其他参数性改革，尽管经济下行和财政压力很大，但制度本身存在一定的调整空间。”前述专家说。

一位熟悉地方调待的人士称，其原本判断今年总体涨幅就在3.8%上下，调待每年为老百姓高度期待，当前下降趋势已是固定，短期内仅能减缓速度，同时也要为后续年份调整留出一定空间。在他看来，3%可能是未来调待涨幅的下限，届时可能稳定下来或直接出台常态化、自动化的调整机制，而非由政府部门每年宣布调整幅度。

自2005年起，基本养老金调待已实现19年连涨。其间，为缩小机关事业单位退休人员和企业单位退休人员养老金待遇差距，企业职工基本养老保险更是维持连续十年10%的调待幅度，退休金从700多元上升至2015年的2000多元，增长3倍。调待也被正式写入《社会保险法》，明确建立基本养老金正常调整机制，根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。

问题也随之而来。薛惠元告诉财新，近些年，中国部分退休人员基本养老金平均调整幅度甚至超出GDP（国内生产总值）增速和职工平均工资增长率，中国行政命令式养老金待遇调整造成在职者和退休者养老金“倒挂”现象严重，部分退休人员养老金水平过高，超过了职工平均工资，给养老金待遇公平性和基金财务可持续性带来巨大的挑战。如果扣除财政补贴，而仅仅考虑实际基金征缴收入和基金支出，城镇职工基本养老保险自2014年起就已经出现当期收支缺口，此后缺口规模不断扩大，制度对财政补贴的依赖程度越来越高。（养老金领取人数、养老保险基金收支变化等，见《【数据深阅读】养老金支出压力增大 如何平衡？》）

自2016年起，基本养老金调待幅度进入下行周期，从2005年—2015年的10%下降至2016年的6.5%、2017年的5.5%、2018年—2020年的5%、2021年的4.5%、2022年的4%、2023年的3.8%。“这与中国经济进入新常态、制度偿付能力、人口老龄化、受疫情影响财政困难有很大关系。”薛惠元说。

“整体调待幅度趋势肯定越来越低，但绝对数还是在增长。”前述中部地市养老保险部门负责人称，尽管当前调整幅度相对下降，但养老金基数变大后，支出的绝对额并未减少。对已退休的人群来说，每年都要调待，实际待遇不断提升。同时，老龄化背景下享受待遇的人越来越多，导致基金支出压力不断增加。

地方调待幅度各异，进一步扩大区域差距。相关文献资料显示，尽管国家层面每年对养老金调整幅度作出原则性规定，但各省份在实际调整中突破这一限制的情况时有发生。以2018年为例，国家规定的上调幅度为5.5%，根据国家统计年鉴公布的数据推算，当年全国平均上调幅度实际达到10.08%，15个省份突破规定增幅。

随着养老保险全国统筹推进，地方调整的自主权限收缩。一位长期关注调待机制的专家介绍，自2020年开始，两部门文件明确全国调整比例为各地调整的高限，而非“左右”。随着全国统筹进入实质性阶段，2022年两部门文件明确在不得自行提高退休人员基本养老金水平、不得通过设立最低养老金标准等方式变相提高待遇水平的基础上，新增将调整退休人员基本养老金工作纳入对省级政府养老保险全国统筹工作考核，对地方自行出台政策导致基金减收增支问题，核实后按全国统筹制度有关规定处理。

“全国统筹很重要的一个内容就是待遇的全国统筹，2018年以来，全国统筹从中央调剂制度破冰，到2022年实质性推进，加强了对地方的指导，地方调整权限缩小。”上述专家说。

“现在调待总体还是跟着国家要求走的，国家下达多少比例，地方就控制在多少比例。”有业内人士称，即使现在地方有调待的实力，也不能突破国家比例，应当考虑长期的可持续性。当前全国统筹模式下，基金结余省份需上解部分资金，在全国统收统支模式实现前，需要留足未来调待的支付空间，避免将来引发财政负担。

全国统筹实现后，调待空间会否有所提升？前述熟悉地方调待人士认为，全国统筹并未改变资金总量，仅凭这一单一因素难以实现上涨，“未来，如果全国经济更好，工作机会更多，在职缴费人员数量和缴费基数高，养老金结余状况更优，应该是有上涨空间的”。

不过，全国统筹实现以后，调待问题可能更加复杂。前述中部地市养老保险负责人称，不同地区发展水平不一，养老金待遇基础不同。“简单地平均，一定会产生新的问题，这是一个大课题。”

压力几何

尤受关注的是，19年连涨背后，作为支出来源的基本养老金和财政压力几何？两部门文件规定，调整基本养老金所需资金，参加企业职工基本养老保险的从企业基本养老保险基金中列支，参加机关事业单位工作人员基本养老保险的从机关事业单位基本养老保险基金中列支。

人社部数据显示，2022年全年城镇职工基本养老保险基金收入63324亿元，基金支出59035亿元，年末城镇职工基本养老保险基金累计结余56890亿元。不过，制度运行高度依赖财政补贴。随着人口老龄化加剧，尤其是1962年后出生的婴儿潮一代陆续退休，养老金需求快速攀升。根据《中国养老金精算报告2019—2050》的预测，在没有延迟退休的情况下，到2027年养老金收入达到峰值，2028年出现收不抵支，2035年耗尽基金。

“中国基本养老金规模最多时可以支付14个月，但截至2021年底第一支柱城镇职工基本养老保险基金仅够支付0.9年。”不久前，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文接受财新采访时谈道，面对人口老龄化，中国养老金制度出现收不抵支是必然趋势。《中国养老金精算报告2019—2050》预测，2035年至2050年各年收支缺口当期值简单加总将高达87万亿元。换言之，到2050年养老金支出占GDP比值将高达8.9%，届时将高于美国、英国等十几个国家，应尽快彻底改变和扭转GDP大国和养老金小国的严重失衡状态。

基于现实评估，养老金依据当前步伐调待，仍可维持一定时间。前述熟悉地方调待人士称，当前基本养老金仍有数万亿元累计结余基金，且企业职工养老保险全国统筹之后，全国范围的养老金基金池可有效保障调待支出。部分地方年初预算时往往按照上一年的较高涨幅，实际涨幅比预算更低，压力不大。“甚至7月调待，1月资金就到位了。”

人口老龄化背景下，未来缴费人口越来越少，养老金支付的代际公平亦需关注。前述中部地市养老保险部门负责人提示，尽管当前基本养老保险存在一定结余，但部分是对年轻人的“负债”，届时还将面临他们退休后的偿付压力。从公平性上看，财政应当在调待资金中扮演一定角色。

事实上，两部门文件已明确，对中西部地区、老工业基地、新疆生产建设兵团和在京中央国家机关及所属事业单位所需资金，中央财政予以适当补助。地方财政对本地调整企业退休人员基本养老金新增支出安排资金给予一定补助。此外，部分省份披露，按照养老保险全国统筹责任分担要求，地方财政需负担企业退休人员基本养老金调标新增支出的5%，且当年养老金调标补助资金计入下年地方财政补助基数。2022年开始，多地都已落实该要求。

前述业内人士称，各地分别按照当地调待人员增加绝对额的5%安排财政预算补助。因为政策从2022年刚开始执行，目前实际支出规模较为有限。

“总体来讲，目前负担不重，地方政府去年开始只拿了调待5%的部分。对于欠发达地区，可能存在财政压力。不过，调待每年基数在不断累积，越往后滚对地方财政压力越大。”他说。

该人士称，经济发达省份基本养老金结余基金仍较可观。当前全国统筹尚未实现统收统支，而是根据当期全国基金总赤字规模，由当期收支有结余的省份上解资金，中央统筹拨付给当期收支存在缺口的省份，当前当期收支缺口规模还不太大，基金结余省份即使上解部分资金，地方仍有一定结余，可以继续保障一定时期的调待。即使是全国层面，收支缺口省份可以得到化解，基金收支总体还是盈余，可维持养老金支付，具体则需要进一步精算。

相较于企业职工养老保险，机关事业单位基本养老保险基金对财政的依赖度更高。前述中部地市养老保险部门负责人说，当前机关事业单位和企业职工退休人员都在调待，但机关事业单位基本养老保险由于制度建立时间晚，在职人员较企业单位占比更低，历史结余积累有限，很多地区需依赖财政补贴，加重部分本就困难的地方财政压力。

明确预期

涨幅趋缓之下，如何给予老百姓明确的调待预期，更为关键。

“每年按照省里政策调整后，老百姓肯定有个直观的感受，就是调的比例越来越少了。”前述业内人士称，政府部门开展大量政策宣传，向老百姓解释国家本身也是量力而行，并且机关事业单位和企业单位退休人员都是一样的标准，老百姓也能理解，整体可以平稳过渡。“但如果这个趋势延续下去的话，老百姓就会想以后会不会不调了，或者调得更低。”

自2005年后，国内调待基本形成每年一调、连续增长的惯例，由人社部门和财政部门联合发文，确定当年的总体调整比例。前述养老保险专家认为，当前行业在调整方式、调整时间、调整对象、调整幅度、调整办法和调待资金安排层面认识基本达成一致，在调整幅度上综合考虑充足性、共享性和基金支撑能力，考虑的因素包括经济发展水平、物价水平、工资增长率和基金支撑能力。

具体到调整方式上，已基本形成定额调整、挂钩调整和倾斜调整的框架。定额调整实行统筹地区内各类退休人员增加相同数额的养老金，体现公平性原则，各地往往增加几十元不等。挂钩调整实行养老金与缴费年限、本人上一年基本养老金水平挂钩，发挥“多缴、长缴多得”的激励作用，适当倾斜体现对特殊群体的倾斜照顾，占比较小，避免养老金待遇调整的“一刀切”。

举例来说，上海市2023年定额调整每人增加61元，挂钩调整按本人缴费年限，每满一年每月增加1元，同时按本人2022年12月按月领取的基本养老金为基数，每月增加1.8%。在倾斜调整层面，则是对2022年底前年满70周岁、75周岁和80周岁的人员，每人每月分别再增加25元、35元和45元。

在具体的政策执行中，前述熟悉地方调待人士称，人社部门和财政部门每年确定总体调整比例的同时，还会明确具体调待的上限和下限，同时要求企业单位退休人员调待的平均增幅要高于机关事业单位调待平均增幅，以使机关事业单位和企业单位实际增长额的差距越来越小。具体则需要依据各省机关事业单位和企业单位退休人员的数量、平均缴费年限等情况，参照上一年调整额度，测算参数并确定各自平均涨幅。此外，还需确保最后的总体调整比例不突破国家标准。最终报送地方政府和人社部批准后实施。

该人士表示，近年来全国总体调整比例进入下行周期，各地在调整时基本很少对高龄群体的倾斜调整作出变动，基本都是下调定额调整额度和挂钩调整部分。“在满足企业单位退休人员平均调待幅度高于机关事业单位退休人员调待幅度，同时企业单位不高于上限、事业单位不低于下限、总体比例要达到3.8%等条件下，地方实际调整空间很小。”

部分声音认为，在三种调整方式中，未来可适当向挂钩调整部分倾斜。在两部门文件中，亦强调要进一步强化激励，适当加大挂钩调整所占比重。前述中部地市养老保险部门负责人称，退休人员计算初始养老金待遇时，领取金额与缴费年限长短和缴费基数高低有关，缴得越长、缴费基数越高，领取养老金越多。退休之后调待时，也应体现这种制度激励的效应，提高参保积极性。在他看来，通过挂钩调整所占调待资金的比例至少应占到50%—60%。

不过，现实中也存在一定难题。前述熟悉地方调待人士称，如果从保险理念出发，应该鼓励多缴多得、长缴多得。实践中，企业机关退休人员由于现实中参保缴费基数更低，当前养老金实际待遇与机关事业单位退休人员存在较大差距，如果挂钩调整比重过高，将会继续拉大不同群体之间的待遇差距。相比之下，定额调整占比高更有利于企业单位退休人员待遇提高，必须考虑现实情况。他举例，有地方调待资金中，定额占比约占40%，挂钩调整和倾斜调整分别占比三成多和两成多。

亦有声音认为，当前调待中社会统筹和个人账户养老金统一调整，制度边界模糊。薛惠元建议，可借鉴城乡居民基本养老保险的做法，退休职工在养老金调待时，只上调基础养老金，不调整个人账户养老金。“个人账户属于个人产权，自身是精算平衡的，将基础养老金和个人账户养老金混在一起上调，违背了精算平衡原则和公平原则。”

相比具体的调待细节，更重要的是需要给予民众透明稳定的预期。部分声音认为，尽管当前调待机制愈发科学，强调与经济增长情况、工资增长率、CPI、基金可持续等综合因素挂钩，但实际挂钩程度和比重如何尚未对外公布，整体仍有较高的行政性调整属性。

多年来，学术界诸多声音呼吁借鉴国际经验，建设科学合理的自动调整机制。比如，西南财经大学老龄化与社会保障研究中心主任林义等人的相关文献资料显示，瑞典于2001年引入自动平衡机制，通过完整的“评估—触发—调节—再评估”机制调节名义账户的养老金待遇。该机制使用反映养老基金资产与负债情况的平衡比率作为触发参数。平衡比率大于或等于1时，处于财务平衡状态，养老金待遇依据平均工资增长率调整。平衡比率小于1时，意味着养老基金负债超过资产，自动平衡机制启动，名义账户的记账利率将被缩减。其他多国亦有类似做法。

据了解，早年间，人社部门也曾征求过自动调整机制相关的意见。地方可依据调整公式结合当地公布的数据调整，而无需经由人社部和财政部审批，但由于时机不成熟未能继续推进。

前述长期关注调待机制的专家称，自动调整机制计算公式的设置非常复杂，当前学术界的探讨更多集中在理论层面，呼吁可以纳入人口结构变化、基金可持续等因素，但各项因素的权重如何设置，制度改革的“老人”“中人”“新人”如何妥善安排，实操中仍有很大难题。

为稳定社会预期，前述养老保险专家建议，未来可将养老金待遇调整机制具体方案或规则纳入社会保险法等相关法律法规，实现退休者共享经济发展成果的法定化，确保退休人员稳定的安全预期。同时，还可考虑在制度内设适应外部宏观经济变化和人口结构变化的指标，将制度赡养率和基金支付能力等指标纳入养老金待遇调整的参考基准，提升制度对外部环境的适应性。

替代率仍低

养老金事关退休人员的养老保障，各界高度关注基本养老金调待的背后，核心是国内二三支柱发展薄弱，基本养老金一家独大，使得整个养老体系的替代率基本等同于基本养老金的替代率。

所谓替代率，是衡量劳动者退休后生活水平的重要指标。薛惠元介绍，若以平均替代率衡量，即全体退休职工的月平均养老金与上年度职工月平均工资之比，根据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据测算，2021年国内第一支柱平均替代率约为48.2%。国际劳工组织认为55%是养老金替代率的国际警戒线，若低于该数值，退休者生活水平将严重下降；世界银行建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%。

“从当前第一支柱职工养老保险的平均替代率而言，国内较低的养老金水平离满足体面养老的需求还有一定差距。”薛惠元表示，企业退休人员待遇调整19连涨以来，人均养老金水平从2005年的人均700元/月增加到2021年的2987元/月，估算2023年约增加到3225元/月。但近年来职工基本养老金平均替代率却呈下降趋势，主要原因是近年来养老金上调的速度低于工资增长率，分子增速低于分母增速所致。

事实上，养老金调待并非是提升替代率的关键举措。薛惠元解释，调待的初衷是保证退休人员基本养老金的购买力不因物价上涨而下降，并让退休的老年人适当分享经济发展成果。按此理念，基本养老金的调整比例应大于等于物价上涨率，小于经济增长率。如果调整比例超过经济增长率，将成为经济发展的拖累、阻碍经济发展。2023年退休人员月人均基本养老金调整比例下降为3.8%，未来还将会继续下降，指望通过调待来提升替代率已不现实。

相较之下，他建议，可通过鼓励职工长缴、多缴养老保险费，比如采取提高职工养老保险最低缴费年限（目前为15年）的做法，目前已列入《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》。其次，加强基本养老保险基金的投资运营，提高个人账户收益率。同时，尽快实施渐进式延迟法定退休年龄政策。延迟退休后，缴费年限增加，个人账户计发月数变小，基础养老金和个人账户养老金都会有较大幅度提高，进而可以提高第一支柱替代率。

不可忽视的是，当前基本养老金保基本的定位下，继续提升替代率的空间较为有限，亟须拓展二三支柱等其他来源。前述中部地市养老保险部门负责人称，一支柱继续提升替代率，基本养老金和财政支出压力很大，如果一支柱替代率过高，将直接影响二三支柱的发展规模。从提高养老待遇角度出发，未来应多渠道、多支柱发展。

“现在大部分人还是主要关注基本养老金，目前国家也正在积极推进二三支柱发展，二三支柱将来如果能够站稳立住，基本养老金将不再被过度关注。”前述熟悉地方调待人士称。

从数据看，当前国内二三支柱发展还很薄弱。人社部数据显示，2022年年末城镇职工基本养老保险基金累计结余56890亿元。相较之下，年末企业年金投资运营规模2.87万亿元，全国仅有12.80万户企业建立企业年金，参加职工3010万人，相较于企业职工养老保险4.44亿的参保人，不足十分之一。个人养老金刚刚起步，截至6月底，全国36个先行城市（地区）开立个人养老金账户人数4030万人，但缴费人数和缴费额度很少。

部分声音建议，可合理控制基本养老保险规模，给二三支柱留出空间。前述长期关注调待机制的专家称，当前基本养老金筹资比例中，企业（16%）和个人（8%）合计缴纳24%，尽管较此前的28%已有下降，但在企业和个人缴纳医保、公积金等其他保障后，难有余力缴纳二三支柱。可考虑进一步调低部分基本养老金筹资比例，给二三支柱留出发展空间。同时，应进一步完善养老投资资本市场，丰富投资产品，提高企业年金投资收益率。

薛惠元建议，进一步降低企业年金的准入门槛，全面推广企业年金集合计划，实施自动加入机制，扩大制度覆盖面，同时可进一步完善税收优惠政策，扩大税收优惠范围，适当提高企业年金企业缴费部分税前扣除的比例，建议提高至本企业职工工资总额的8%。

对于备受关注的个人养老金第三支柱，其对各人群的吸引力都有待提升。薛惠元称，低收入职工及城乡居民本身收入较低，每月再扣除一定数额参与的意愿可能并不高，未达到个税起征点（月收入低于5000元）的低收入人群参加第三支柱不但缴费环节享受不到任何税收优惠，到领取环节时还要按3%的比例缴纳个税，参与意愿更不强烈；对于高收入人群，第三支柱税收优惠力度较小，按每年缴纳额上限1.2万元进行计算，缴费环节每年最多只能享受5400元的个税优惠。

“个人养老金的缴纳额度上限目前还是有点低，对今后的养老保障影响幅度太小。现在刚推出后，能选择的金融产品不多，很多人参与变成为了抵税参与，成为存款性质，没起到购买金融产品的作用”，前述熟悉地方调待人士说，目前个人养老金正在试点之中，未来政策在全国放开后，可逐步上调养老金上限，同时，还可探索“活进活出”，形成全国性的大资金池，避免仅能退休后领取影响参与意愿。

产品供给端也需不断完善。郑秉文称，第三支柱养老保险的可持续性关键在于产品优势与产品研发。如果“合格”产品存在问题，不是投资收益率太低，就是产品单一、同质化严重，第三支柱养老金账户持有人的投资购买就没有积极性，这将严重影响第三支柱个人养老金的可持续性发展。

“事实上，中国发展第二、第三支柱养老保险的难点不在于销售渠道不足，而在于目前制度设计尚无法满足业界和市场的各类需求，难以激励和触发这个潜在市场，这也导致养老产品上架后无人问津。”郑秉文说。

周东旭对此文亦有贡献