来源：人民网

我国社会保障制度从上世纪50年代初开始建立，主要经历了三个发展阶段：从建国到改革开放初期的“劳动保险阶段”；从改革开放到党的十六大之前的“社会保险探索阶段”；党的十六大以后，进入“统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理”阶段。我国农村现行的社会保障制度主要是在第三阶段建立和发展起来的。

目前，我国已基本形成了以社会保险、社会救助、社会福利为主体，以商业保险、慈善事业为补充的社会保障体系框架。我国农村主要有农村社会养老保险、被征地农民社会保障、农村最低生活保障、农村五保、救灾救济、社会优抚、新型农村合作医疗、农村医疗救助等项目，分别由人力资源和社会保障、民政、卫生等部门管理。

一、农村社会养老保险制度建设历程

我国有8亿农民，其中60岁以上老年人1亿多。农村居民的养老保障制度建设是国家统筹城乡发展的一项重要内容，也是社会保障体系不可或缺的组成部分。

1991年，民政部根据国家“七五”计划和《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在部分地方开展了农村社会养老保险（简称“老农保”）试点。主要做法是：以个人缴费为主、集体补助为辅，采取个人账户基金储备积累的保险模式，参保人满60周岁后，根据其个人账户基金积累额和平均余命确定养老金发放标准。“老农保”是我国在农村建立社会养老保险制度的首次探索，但限于当时的条件，主要靠农民个人缴费，多数地方的村集体经济和政府财政没有投入，农民参保积极性不高，覆盖面窄，保障水平低，制度缺乏生命力。

2003年以来，根据党的十六大关于有条件的地方探索建立农村养老保险制度的要求，一些地方积极探索建立有财政补贴的新型农村社会养老保险制度。主要做法是：一、建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制，调动农民的参保积极性；二、建立基础养老金与个人账户养老金的制度模式，提高保障水平；三、建立待遇调整机制，解决与相关制度衔接问题。地方政府补贴方式有三种：一是参保时补缴费；二是领取时补基础养老金；三是参保和领取时都补。

2007年，党的十七大把“探索建立农村养老保险制度”作为加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要内容。

2008年，党的通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”这是在党的文件中第一次提出“新农保”的概念，并明确规定了基本原则和筹资结构。2008年年底召开的中央经济工作会议确定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，首批试点面为10%左右的县。

2009年5月22日，中央政治局以社会保障制度建设为主题进行集体学习，胡锦涛总书记强调，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，积极开展新农保试点。2009年6月24日，国务院第70次常务会议审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，明确了新农保试点的基本原则、制度模式、筹资方式等重要政策，并决定成立以张德江副总理为组长的国务院新农保试点工作领导小组。7月24日，国务院新农保试点工作领导小组召开第一次会议，审议通过了新农保的制度架构、筹资标准、领取条件、支付水平、各级政府的补贴项目和比例、参保激励政策、经办服务网络、相关制度衔接等政策。9月1日，国务院印发《指导意见》，我国新型农村社会养老保险制度正式启动实施。

二、建立新农保制度意义深远

第一，是深入贯彻落实科学发展观的重大决策。坚持以人为本，统筹城乡发展，构建，是科学发展观的重要内容。目前我国还是一个农民占人口多数的发展中国家，随着我国经济持续快速发展，综合国力不断增强，已经初步具备了建立新农保制度的条件，以使亿万老年农民得到基本生活保障，让广大农民群众解除养老的后顾之忧，更好地分享社会经济发展的成果。

第二，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要工程。近年来，我国在建立农村社会养老保险制度方面进行了许多探索，但农村的社会养老保险发展明显滞后于城市。尽快建立符合中国国情的新农保制度，弥补制度安排的缺失，是完善社会保障体系的一个迫切任务，是我国城镇化的客观要求，也是我国向基本养老保障制度覆盖城乡全体居民的目标迈进的重要标志。

第三，是应对人口老龄化挑战和推动农村减贫的客观要求。2009年，我国60岁以上人口有1.67亿，占人口总数比重达12.5％，农村约占三分之二。由于工业化、城镇化进程的加快，人均土地资源越来越少，中国农民靠家庭养老和土地养老的传统模式越来越难以为继，农村老年贫困化的现象日益突出。4000多万农村低保人口中，老年人占28.8%。建立新农保制度，给予农村老年人普遍的生活保障，国家用财政资金直接用于农民生活，是解决农村老年贫困化和应对农村人口老龄化问题的根本之策。

第四，是应对国际金融危机、扩大内需的重要举措。增加农民收入、解除农民养老等后顾之忧，是扩大农村需求的前提。建立新农保制度，让农村老年人领到养老金，增加家庭现金收入，可以直接促进农村居民消费。

建立普惠与激励相结合的新农保制度，使8亿农民有了养老保障，是我国继免除农业税、实行农村直补和新型农村合作医疗之后实施的又一重大惠农政策，对于促进农村经济发展、维护农村社会稳定、实现城乡社会和谐都具有深远的意义，在中国历史上是前无古人的一大德政。

三、新农保制度的政策要点

新农保制度的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体体现在四个方面：一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，并为今后的逐步提高留出空间；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应，既要体现公平普惠，又要体现个人和家庭的责任，不搞纯福利补贴；三是政府引导和农民自愿相结合，通过利益导向和宣传动员引导农民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法和实施方案，对参保农村居民实行属地管理。

1.新农保的基本模式。新农保制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式。目前城镇企业职工基本养老保险制度采用这一制度模式，新农保与其保持基本一致，有利于城乡养老保险关系的转移衔接，更好地适应农民工就业流动性大的特点和城镇化的发展趋势。

2.新农保的筹资方式。新农保制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。个人缴费设100元至500元5个档次，由农民自主选择缴费。有条件的村集体要对村民参保缴费给予适当补助。同时鼓励其他经济组织、社会公益组织和个人为参保人缴费提供资助。

政府补贴分为两部分：一是对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。二是地方财政对农民缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。有政府的投入是新农保和老农保的最大区别。目前中央确定的基础养老金为55元，符合新农保低水平起步、保基本的原则，也是现实财力可以承受的。地方财政对农民缴费给予每年不低于30元的补助，有利于调动广大农民的参保积极性，尽快实现“广覆盖”的目标，也有助于中央财政和地方财政明确划分责任。

3.领取新农保待遇的条件。年满60周岁、未按月享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民，可享受由新农保基金支付的基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。已经年满60岁的农民，可以直接享受基础养老金，不设置补缴“门槛”；但其符合参保条件的子女应当参保缴费。不设门槛更有利于充分体现制度的普惠性，但要防止“逆向选择”，即有经济能力也不参保，等到年老领取国家给的养老金。子女参保、父母享受是社会保障中体现代际赡养责任的一种形式，有利于扩大覆盖面和促进家庭和睦。

4.养老金待遇计发。新农保制度的个人缴费、集体补助和地方政府缴费补贴，全部记入个人账户。参保农民符合领取条件，除了发给基础养老金外，同时领取个人账户养老金。基础养老金是公平和普惠的，个人账户养老金则依据本人缴费多少和年限长短，有高有低，多缴多得，长缴多得，体现权利与义务相对应。个人账户养老金为个人账户累计储存额除以139。139是根据目前我国老年人平均余命（60岁以上人口平均存活期）计算出的经验系数。照此标准支付，基本可满足终身支付的资金平衡。参保人死亡、个人账户有余额的，个人缴费和集体补助部分可以依法继承，政府补贴是从公共财政支出的，不应由个人继承，而是继续用于其他长寿老年人的养老金支付。

5.新农保的管理和服务。《指导意见》规定，无论是政府补贴，还是个人缴费、集体补助资金，都要实行财政专户管理，收支两条线，单独记账、核算。新农保的经办机构和工作费用纳入同级财政预算，不从基金中提取。有关部门按职责对新农保基金实施监管，并加强社会监督，定期披露信息，每年在行政村范围内公示，从内部控制、外部监督和社会监督三方面保证基金安全，既防止挤占挪用，也防范冒领、诈骗等风险。建立新农保信息管理系统，认真记录并妥善保存相关信息；针对农民居住分散的特点，大力推行社会保障卡，方便参保农民持卡缴费、领取待遇和随时查询本人参保信息。

6.新农保与其他社会保障制度的衔接。目前参加了“老农保”的农民还有4000多万人。在新农保试点中，要使“老农保”与新制度衔接：在试点地区，凡参加了老农保、年满60周岁且已开始领取养老金的参保人，继续领取原个人账户养老金，并享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且未领养老金的参保人，可将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待达到规定条件时享受新农保相应待遇。对于新农保与城镇企业职工基本养老保险、农民工参加养老保险、被征地农民社会保障、农村计划生育家庭生活补助、农村最低生活保障、社会优抚等制度的衔接问题，要按照只叠加、不冲销、不扣减并照顾现行制度的原则，做好衔接工作。

四、新农保试点工作做到“五到位”

国务院新农保试点工作领导小组办公室于2009年共批复了27个省、自治区的320个新农保试点县（市、区、旗，以下简称县）和4个直辖市的新农保试点方案，试点覆盖面为11.8%。

在新农保试点工作中，地方各级党、委政府在时间紧、任务重的情况下，基本做到了“五到位”：一是组织机构到位。各级政府都成立了领导挂帅、多部门组成的新农保试点工作领导小组，明确了新农保行政和经办机构，确定乡镇经办员和村协办员，建立了县、乡、村三级管理服务网络。二是工作责任到位。各部门形成工作协调机制，公安、残联等部门分别提供60岁以上老人、重度残疾人信息，分工合作，严格把关。三是宣传发动到位。各地通过广播、电视、报纸、网络等媒体进行政策宣传和讲解，干部走家串户，与农民面对面算好“收益账”，在试点地区做到新农保政策家喻户晓、人人皆知。四是经办服务到位。各地严格按照有关经办规程，明确岗位职责、服务标准和考核措施。对60周岁以上的农村老年人进行实名登记，身份证、户口本和本人“三对证”，经办机构和行政村张榜公示。五是资金保障到位。全国所有试点省（级）和县（级）都出台了政策文件，落实地方配套政策和资金，列入政府财政预算，保障及时支付，保证试点工作经费到位。

截至今年4月底，首批试点地区共有5199万人参保，平均总参保率超过60%，其中1633万人开始领取基础养老金；资金累计结余266亿元，其中个人账户221亿元。北京、天津、上海、江苏、浙江已经实现全覆盖，山西、陕西、宁夏、云南、重庆等省（市、区）扩大试点范围，确定省级新农保试点县。除国家批准的试点外，还有240个自费试点县参保人数达到1657万人，其中领取养老金人数达到816万人。

根据国务院第101次常务会议和今年政府工作报告要求，2010年扩大新农保试点，实行重点扩面与普遍扩面相结合，全国总的试点覆盖范围扩大到23％左右。2010年扩大新农保试点的重点地区是：西藏自治区全区和四川、云南、甘肃、青海4省藏区县；新疆南疆3地州及全疆其他边境县、国家扶贫开发工作重点县。全国其他地区普遍扩大试点覆盖面，扩大比例为10%左右。今后还将继续扩大试点，争取尽快在全国推广。