来源：经济观察报 2023年9月9日 网址：http://www.eeo.com.cn/2023/0909/604791.shtml

经济观察报 记者 田进 9月3日晚上10点，结束一天工作回到家脱下骑手制服，37岁的吴峰极速狂奔的一天才算真正结束。餐桌上是妻子照常给他留下的饭菜。此时，妻子和一儿一女均已睡下。

次日早晨8点，他需要先将大女儿送往小学，然后再将3岁的小儿子送往幼儿园。基本每一天，这半小时是他为数不多能和儿女见面聊天的时间。紧接着，他将再赶往外卖平台站点报到，开启“朝九晚十”的工作。

在这座只有36万人的小城市，这样的生活节奏他坚持了6年。吴峰所在的外卖平台站点，像他这样的老员工仍有十余位，更多新员工还在接连不断地涌入。

没有抱怨，也没有赞美，他说外卖骑手是他所能找到的最好工作。“在县城，如果没有文凭又想获得5000元/月以上的工资，大多只能选择外出务工或在本地寻找年底才能结账的工地活。在村里职业没有高低贵贱，挣不到钱才会被看不起。”

近期，一则高校教授送外卖的文章将外卖骑手话题推至聚光灯下。这不是外卖骑手第一次被舆论所关注，从2020年9月《外卖骑手困在系统里》一文到2021年4月“北京人社局一位副处长体验送外卖，12个小时赚41元”，外卖骑手的生存现状屡屡成为大众关注的热点话题。

按照官方定义，目前灵活就业人员约2亿人，约占全国就业人员的27%。而其中，讨论最多的是依托于互联网平台就业的灵活就业人员，其中包括1000余万外卖骑手、400余万快递员以及近600万网约车司机，他们也被称为新就业形态从业人员。

2021年5月经济观察报曾刊发《托底平台用工：2亿新城市打工人如何抵风险？》讲述了灵活就业人群缺乏保障的现状。如今时隔两年多，从政策层逐步打破灵活就业群体缴纳职工社保的户籍限制、推行职业伤害保险试点到平台企业探索更多保障方式，一些改变已经悄然发生。

暨南大学经济与社会研究院院长冯帅章表示：“世界范围内没有任何一个国家面对过如此庞大的灵活就业人群，并且灵活就业已成为世界就业的大趋势，在保障方面各国都在探索。我们要找出一种符合当前国情的灵活就业人员保障模式。”

在冯帅章看来，过去几年在灵活就业群体的保障层面已取得了很多进步，但仅维持现状还不够。比如，可以根据灵活就业人群收入波动性大、就业稳定性不高等特点，将社保制度设计得更加灵活。甚至于参照国外，在外卖员或网约车行业，先探索一些特殊保障方案。

外卖平台的角色

自外卖平台诞生起，它在骑手的保障上该扮演怎样的角色、承担多少责任，一直备受关注。

按照现有法律，劳动合同或劳务派遣适用于《劳动合同法》，这意味着企业需强制性地给员工缴纳社保（包括职工养老保险、医保、工伤保险）；外卖平台采用劳务外包雇佣外卖骑手，双方为劳务关系，因此不适用于《劳动合同法》，而是适用《合同法》。

这意味着，外卖平台不为骑手缴纳社保并未违反相关法律规定，但争议往往来源于此。

中国人民大学劳动人事学院副教授乔庆梅是持反对意见的一方。她认为，业务外包模式刚好规避了外卖员和平台之间的劳动关系，这也让平台经济中的劳动者社保缴费责任不够明确。但不能说双方没有固定的劳动关系就不保障，平台和外包公司从外卖员的劳动中获取了利益，应当为他们的保障承担责任。

乔庆梅介绍，在意大利、英国等欧洲国家，Uber司机就被认定为和平台存在劳动关系；在国内，外卖小哥、网约车司机要受到平台的管理和制约，平台从他们的收入中抽成，因此，平台企业不为灵活就业人群缴纳社会保险费并不合理。

支持一方的意见是，灵活用工模式不同于传统用工，外卖平台没办法对骑手形成打卡上班等定时定量的工作要求。冯帅章表示，灵活就业群体职业自由度较高，不受工作时间、工作地点的约束。同时，一些外卖骑手在多平台承接订单，如果强制平台为他们缴纳社保，还会涉及个人重复缴费的问题。

与此同时，平台企业如果直接为骑手缴纳社保，也将意味着承担更多成本与责任。

以北京为例，2023年企业职工社保缴费基数下限为6326元。如果外卖平台以缴费下限给骑手缴纳社保，骑手个人需承担的五险费用为645元（占约10.2%，从工资中扣除），外卖平台除支付工资外还需额外承担的五险费用为2043元（占约32.3%）。

在当前，外卖平台依然面临净利润增长的难题——财报显示，2022年美团净亏损66.9亿元，直到2023年上半年才实现扭亏为盈，净利润近83亿元。按照《2022年美团骑手权益保障社会责任报告》，2022年有624万骑手通过美团获得收入，这一数字包括那些只配送了少量订单的非全职骑手。如果美团为624万骑手以最低基数缴纳社保，是一笔数十亿级的成本支出。

众合云科研究中心首席专家庚鑫表示：“如果把社保缴纳责任或社保补贴责任全部转嫁给平台，平台也将面临巨大的经营压力，目前来看并不现实。”

几方争议下，驱动着平台企业在制度中不断探索。

近两年，部分平台提供的解决办法是，先为一小部分人缴纳职工社保或商业养老保险。在网约车行业，自2021年10月起，滴滴开始在北京、重庆、武汉等数十个城市试点滴滴司机商业养老保障。此模式的运行规则是，如果当月滴滴司机达到一定的服务时长，次月即可开始投保，滴滴作为平台方，按1:1的比例补贴司机。

工伤保险方面，2022年7月1日起，人社部在全国七个省市开始职业伤害保障试点，计划试点2年。第一批试点在美团、饿了么、曹操出行等7家平台企业。一旦个人出现职业工伤，生活保障费、生活护理费由平台负担，医疗康复待遇、伤残待遇、死亡待遇由基金负担。

记者从相关人士处了解，目前每月有百万级骑手参与职业伤害保障试点。多平台接单的骑手，由发生事故时正在执行订单的派单平台承担责任。职业伤害保障采取按单缴费，保费由平台承担。

冯帅章认为，平台企业肯定需要拿出一些资金，这属于企业的负担；其次，个人和政府在社保缴纳中，也相应承担了缴费责任，因此资金支出对于平台既是负担也是责任。缴纳社保是多方在当下和未来的一个平衡。

武汉大学社会保障研究中心副主任薛惠元表示，未来可以要求平台企业适当为本平台的灵活就业人员提供社保参保补贴，政府应当为参保的灵活就业人员提供一定的财政补贴。在这种模式下，社保缴纳可以由多方（例如平台、政府和灵活就业人员）共同分担，以减轻平台企业的负担。“具体成本分担模式上，平台可以按照工作年限给予灵活就业人员社保缴纳补贴；政府机构可以适当降低灵活就业人员社保费用，或提高划入灵活就业人员个人账户的比例，从降低成本、提高待遇两个维度增加灵活就业人员参保的积极性。”

社保政策的探索

当前，职工社保涉及的“五险”分别为养老、医疗、失业、工伤、生育保险。个人若不缴纳灵活就业的职工养老保险、医疗保险，还能选择缴纳城乡居民养老保险、医疗保险。但失业、工伤、生育保险目前大部分城市只能通过职工社保渠道进行缴纳。实际中，“五险”在推进层次和覆盖面上也不尽相同。

人社部、国家医保局统计公报数据显示，截至2022年底，职工失业、工伤、生育保险缴纳人数分别为2.4亿、2.9亿、2.46亿人，基本医疗保险参保人数超过13.4亿人，基本养老保险覆盖约10.5亿人，缴纳人数远大于失业、工伤和生育。

庚鑫表示：“对于灵活就业人员，短期内最急需的是意外伤害的基本保障；中长期看，则需要进一步提升养老、医疗保险险种的覆盖面。”

对于短期内急需的意外伤害的基本保障，政策层面已经开始改变。此前很长一段时间，外卖骑手的安全保障只有3元/天的商业保险，保险的赔付金额和保障范围均面临诸多局限，保障程度不及职工工伤保险。

这一情况在2022年迎来转折。2022年7月1日，人社部在7个省市启动新就业形态就业人员职业伤害保障试点。在9月4日的国务院政策例行吹风会上，人社部副部长李忠表示：“试点一年多来，效果应该说还是不错的，制度运行也总体平稳。截至2023年7月底，7家平台企业在7个省市已经有615万人覆盖进来，应该说相关人员的职业伤害保障权益都得到了有效地保障。我们还将在实践中不断总结，不断探索完善，建立健全职业伤害保障管理服务规范和运行机制。”

对于中长期职工养老，庚鑫表示，部分灵活就业人员的经济水平决定他们会衡量当期收益和未来保障。如果当期面临较大的住房、医疗、教育等生活压力，会倒逼他们更重视当期收益，将未来的收入保障排在第二位。

即使个人想量力而行，以较低缴费水平或更短缴费年限来缴纳职工养老、医疗保险，当前制度的设计则意想不到地成为一道阻碍。例如，职工养老保险需参保15年才能在退休后享受相关待遇，最低缴费水平也是本省全口径城镇单位就业人员平均工资的60%。

薛惠元表示，当前政策规定不得以事后追补缴费的方式来增加缴费年限，但由于灵活就业人员的工作状态和收入水平不稳定，容易出现断缴情况。

呼吁建立弹性的社保缴费制度观点由此而来。薛惠元表示，社保补缴政策应适度调整，允许灵活就业人员补缴社保费用，降低灵活就业人员的缴费顾虑。或者，适当降低灵活就业群体缴费基数下限。比如，以本省全口径城镇单位就业人员平均工资的40%或本省最低工资标准作为缴费基数下限。

冯帅章也呼吁适当降低职工社保最低缴费标准。他认为，因灵活就业群体收入起伏较大，建议根据收入水平，对其缴纳金额进行灵活性调整。“虽然缴费金额有起伏，但总体上还是在不断参与社会保障系统，系统也能根据缴纳总额决定其退休待遇水平。”

其次，参考国外的做法，冯帅章建议对于收入超过一定水平的灵活就业者，可以要求其参照传统就业者执行强制参保，并且由平台企业和员工共同分担社保缴费。

在社保转移上，庚鑫则建议可参考德国工时账户模式，即考虑灵活就业人员多雇主的特点，建立“可携带社保”的模式允许短期缴费、多重缴费。目前，如果个人更换工作地，在转移养老保险时，养老金的单位缴存部分只能转移个人缴费基数的12%，个人缴存部分则可全部转移走。“目前这样的模式不利于流动性较强的灵活就业人员缴纳职工社保。”

德国工时账户的模式是，单位和个人缴纳的养老保险金均纳入个人账户。在人员流动时，个人账户资金全部随个人流动。庚鑫表示，但这也会给公共服务提出更高要求，相关机构需要记录好每人的个人账户情况，可以考虑动员公共机构之外的市场化力量一起来推进制度发展。

个人的三种选择

“一直以来，作为典型的灵活就业群体，货车司机的保障问题常常不被大众所关注。”

作为注册用户数超340万的卡友地带的保障策划专家，徐雯长期以来关注卡车司机的生存状况。他说，现在绝大多数卡车司机更多只有居民医保这一项保障。

究其原因，徐雯说很多卡车司机都在“赌”——司机们深谙工作风险很高，但当需要他们每月花费一定成本来购买城镇职工社保或商业保险，他们就会衡量是否有必要。“因为现在他们本身收入并不高，所以缴费意愿并不强烈。”

但缴纳社保带来的好处又是肉眼可见的。薛惠元表示，缴纳社保的主要好处在于获得一定的社会保障权益，包括医疗保险待遇、养老金等，有助于他们在面临风险（尤其是在遭遇重大疾病风险）时获得经济支持，且在老年时有生活保障。此外，自行参保可以建立社保缴费记录，有助于落户、贷款、租房、购房、子女入学、办理签证等。

对于灵活就业人员而言，虽然法律层面未强制平台企业为其缴纳社保，但也为其开设了多种路径供选择，制度方面也在不断改革，且遵循自愿原则。

2023年5月1日，上海正式放宽灵活就业人员在上海参保的户籍限制，这也是近两年各大城市放开户籍限制的一个缩影。目前除北京外，灵活就业人员均可在就业地或户籍地以灵活就业身份参加职工养老保险和职工医保。

扫除制度障碍的另一面，如果以灵活就业身份参加职工养老保险，个人需承担所有的保费缴纳责任，并且可以在本省全口径城镇单位就业人员平均工资的60%-300%之间选择适当的缴费基数，各省缴费比例为20%-25%。

薛惠元说，相当一部分灵活就业人员的收入低于社保缴费基数下限，他们缴纳社保后，剩余的可支配收入非常有限，难以维持家庭开支；其次，职工养老保险和职工医保的权益通常需要一定的缴费期限，但灵活就业人员的工作不稳定，容易发生断缴现象。这将导致他们无法享受相应的社保权益。因此，很多人会选择不参保。

基于此，这也是多位专家不断呼吁降低职工社保最低缴费基数的原因。

除可以参加职工社保外，灵活就业人员目前退而求其次的做法是，缴纳居民医保和居民养老保险。这两条路径也几乎让绝大多数人都能获得一定程度的保障。国家统计局数据显示，截至2022年末，约5亿人参加职工养老保险，约5.5亿人参加居民养老保险；约3.6亿人参加职工医保，约9.8亿人参加居民医保。

当然，因为缴费的差距，两条路径带来的是待遇的明显差距。人社部数据显示，2020年，企业职工人均养老金为2900元/月左右。而2022年城乡居民人均养老金为189元/月。

乔庆梅表示，目前关键需要突破的点在于，缩小两条路径之间的差距，要给人们提供享受同等待遇的便利，并实现两条路径的并轨。这方面不能只是“隔靴搔痒”，需要政府层面的不断改革。

第三条路径则是缴纳商业养老保险，相比于前两条路径，商业养老保险面临无法发挥基础性保障的局限性。

冯帅章表示，平台企业给新就业形态人群缴纳商业养老保险是一个可发展的模式，这项制度实施操作比较容易，但更多依赖于企业与个人负担成本，因此商业保险没办法完全取代社保体系，更多起着补充作用。当下关键还是需要社保体系的改革。

各种利弊因素叠加之下，灵活就业群体数量还在快速扩张，甚至更多本科毕业生也开始入场。

全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心数据显示，2020年和2021年全国高校毕业生的灵活就业率均超过16%。

在多方采访中，几乎所有专家的观点都是，灵活就业群体包括新就业形态群体数量进一步扩大已成为必然趋势。冯帅章称，在数字经济蓬勃发展下，基于互联网平台就业的新就业形态群体规模一定会进一步增长。

对于越来越多大学毕业生投身于灵活就业现象，薛惠元表示，一方面，近年来，我国大学毕业生数量不断增加，但下行的经济形势和市场岗位的饱和度难以提供足够的传统“正式”工作机会，导致人才市场竞争激烈，因此部分大学生将目光转向灵活就业领域，如自媒体运营、投资开店、自由撰稿、电商运营等；另一方面，“缓就业”“慢就业”成为大学生的新风向，他们不急于寻找正式工作但需要收入来源，因此在毕业后的一两年内选择更灵活的工作方式。

在这样的背景下，冯帅章表示，大学生毕业生是否选择灵活就业需要多方面考量。除了保障层面的缺乏，灵活就业岗位持续性相对较差，平台企业也很难如传统企业一样提供较多的技能培训，这容易导致从事灵活就业的大学毕业生缺乏长期的职业规划、缺乏技能积累，进而对职业发展产生不利影响。