【中国劳动保障报】确保政策闭环 完善大龄劳动者就业保障机制

出处：《中国劳动保障报》2025年5月20日第3版

薛惠元 张潇涵

2024年9月13日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定，批准《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》。法定退休年龄的调整，关系广大劳动者的切身利益，尤其是大龄劳动者劳动保障权益尤为关注。大龄劳动者不仅担负家庭责任，也是劳动力的重要组成部分，对社会稳定和经济发展具有重要作用。

目前，大龄劳动者面临三重困境：就业难、就业质量低、劳动权益保障不到位。对此，笔者成立课题组，充分调研分析大龄劳动者就业困境产生的现实原因与存在问题，并提出完善大龄劳动者就业保障机制的可行性建议。

难以适应就业新形势 政策落实未闭环

当前，大龄劳动者就业困境产生的现实原因与存在问题主要体现在以下四方面。

第一，数字化转型背景下，大龄劳动者难以迅速适应新的求职和工作方式。一方面，数字鸿沟导致该群体求职渠道窄。第七次全国人口普查数据显示，我国40-59岁劳动者中，大专及以上学历仅占11.7％。他们大多从事低技能工作，不熟悉互联网求职方式。熟人介绍、路边揽活等是其主要求职渠道。课题组对部分“4050”人员访谈得知，多数人不知如何使用招聘软件。尤其是流动性高的灵活就业人员并不了解政府部门推出的促进就业举措，导致政策与受众间存在信息不对称。另一方面，大龄劳动者难以迅速适应现代化管理方式。用人单位适老化措施缺位影响大龄劳动者享受合法劳动保障权益。

第二，用人单位出于成本考虑，游走于制度边缘地带。老员工工资待遇、社保缴费基数往往高于年轻员工，但其身体机能下降，人力成本较高。大批优质青年劳动力涌入市场，使大龄劳动者进一步丧失竞争力。另外，与劳动者签订固定期限劳动合同的企业，到期后可能不再续聘。更有企业通过劳务派遣、外包等形式，弱化雇主责任，加剧在职大龄劳动者失业风险及劳动保障权益缺失。

第三，职业培训机构重实施、轻效果，与劳动者实际情况和市场需求脱轨。大龄劳动者失业后，相关培训机构配合政府部门组织职业培训，效果不尽如人意。一是仅关注培训参与率，忽视对劳动者培训后再就业率的考量，“走流程”现象突出。更有机构为完成政府结业指标，直接向学员发放结业考试答案，导致政策落实存在打折、走偏现象。二是课程设置未考虑劳动者实际情况和市场需求。对于已有经验的大龄劳动者，内容过于简单、基础。比如，部分受访劳动者反映有些机构开设面点课程，授课内容是最为常见、多数人已掌握的家庭主食，不符合市场需求。三是培训结束后，回访问题突出。时效性方面，有的地区在职业培训结束四五年后才进行效果回访，难以获得实时、真实的反馈信息。回访质量方面，部分机构为完成考核任务，提前告知劳动者应对政府回访的方式，造成调研满意度虚高，政府监管困难。

第四，监管存在灰色地带，政策落实未实现闭环。一是政策落地依赖于多方主体共同配合，难以监管。就业保障政策相关主体包括用人单位、劳动者和政府三方。用人单位方面，劳动双方力量不均衡，用人单位占据强势地位。部分用人单位利用制度漏洞，采取隐性方式损害劳动者权益，该现象在中小城市尤为突出。年龄歧视、存在事实劳动关系却规避签订劳动合同、以不合理方式扣减工资、隐性手段强制无偿加班等现象层出不穷。劳动者方面，大龄劳动者作为职场弱势群体，往往出于“不了解维权途径”、“怕丢工作、被报复”以及“不愿闹大，只想息事宁人”等原因，不进行合法维权。更有一些单位采取不当手段，要求劳动者隐瞒相关情况，阻碍政府监管。二是政策落实未实现闭环。部分地区大龄劳动者虽已完成“4050”补贴认定流程，但钱款迟迟不到位，使尚未找到稳定工作的大龄灵活就业人员陷入两难：希望继续缴纳社保费，但经济状况堪忧；若退休前断保，退休后待遇降低。

拓展多元就业渠道 加强精细化管理

针对大龄劳动者就业困境，笔者提出有针对性的建议，不断保障其合法劳动权益。

调研发现，目前，许多城市均有提供多元化求职服务。例如，山东在济南、青岛等劳动力集中输入输出地，提供招工、就业、维权等一揽子服务，并建设公益性零工市场。当前，亟须解决由于信息渠道较窄，大龄劳动者无法及时知晓相关服务的问题。

一是走访大龄就业困难者，了解就业困难原因及就业需求，分类统计建档，实施精细化管理。比如，针对有照料子女需求的女性劳动者，就近推荐岗位信息。

二是精准对接就业服务部门，获取企业招工需求，通过上门、电话、短信及微信等方式精准推送岗位信息。此外，可定期举办“零工企业进社区”活动，设置大龄招聘专区、建设区域零工驿站，并鼓励相关企业放宽用工年龄限制。

优化培训项目 健全评价反馈机制

此外，还应优化职业培训项目设置，立足人力资源开发，不断健全评价反馈机制。

第一，设置紧贴实际的培训项目，放宽年龄限制。一是根据大龄劳动者实际情况开展培训项目。培训时，提前了解劳动者技能掌握情况，提供有针对性的培训内容。比如，许多女性劳动者在育儿服务、餐饮制作等方面已有大量的生活经验，应传授更为系统的专业知识，避免人力物力浪费。二是因地制宜，打造特色培训项目，助力人力资源开发。比如，广东省打造“粤菜师傅”“广东技工”“南粤家政”3项区域特色培训工程，累计培训906万人次，带动就业创业304万人次。各地可借鉴该举措，大力开展地方特色美食、传统工艺等项目培训，以人力资源开发为出发点，将劳动力要素向人力资本转变。三是放宽职业培训年龄限制。对于超龄劳动者，可增设具有针对性的培训项目。

第二，弥合数字鸿沟，加强大龄劳动者数字技能培训。一是鼓励企业定期为在职大龄劳动者进行办公技能培训。比如，提供高效率使用钉钉、企业微信等管理工具及办公软件的培训课程，并制定灵活、人性化的管理方案。二是对大龄求职者开展互联网求职技能培训。可由政府牵头，在基层街道和社区，定期开设公益性课程，教授求职软件使用方式，普及公众号等招聘信息获取渠道等。同时，邀请经验丰富的人力资源从业者传授简历制作技巧、协助润色简历，减少劳动者求职信息差。

第三，以结果为导向，健全职业培训评价反馈机制。具体而言，应在过程和结果两方面进行管理。线上可通过监控、视频录制等手段，了解到课率及教学内容；线下可通过定期走访、学员考核等方式了解授课质量，确保培训过程有记录、可查询、可追溯。效果评价方面，将学员就业率纳入培训机构的重要考核指标。除课程参与率、学员成绩之外，更应关注培训项目是否真正起到就业促进作用。培训后，政府部门应在合理周期内，通过电话回访、线上查看社保缴费情况及线下走访等方式，了解劳动者就业情况。调查时，应注意核查劳动者通讯方式的真实性，防止机构为逃避检查，让劳动者填写虚假信息。对于学员就业率高的机构，提高其下一培训周期的补贴金额，给予一定的税收优惠。对于培训效果差、教学浮于表面的机构，可采取降低补贴、整改、取消资格等惩罚措施。

以政府为主导 健全多主体监督激励机制

为确保政策闭环，笔者建议，以政府为主导，健全多主体监督激励机制。

第一，完善对企业的激励及监督制度。一是适当提高失业保险稳岗返还比例。对雇用大龄劳动者数量达到一定标准的企业，予以缴费优惠，降低其负担。二是针对大龄员工培训，给予专项补贴，引导企业关注人力资源开发。三是严格监管钱款去向。四是注重奖惩结合，以吸纳大龄劳动者的数量和培养质量，作为企业获得政策优惠的考核标准之一。对于存在无故解雇、歧视大龄劳动者等侵害劳动者合法权益的企业，予以优惠减免、公开曝光等处罚。

第二，畅通大龄劳动者维权通道。一是加强普法教育。线上可通过短视频、推送文章等形式，加大宣传力度。线下可在各地街道、社区以及大龄劳动者集聚的零工市场等地，通过发放宣传页、举办专业律师讲座、设置常态化维权咨询窗口、提供法律援助等方式，提高其法律意识和维权能力，避免劳动者因受到不合法威胁而放弃维权。二是打通劳动者维权渠道，降低维权成本。一方面，完善线上线下反馈渠道，可采取异地管理等方式，全方位保护维权者信息。另一方面，简化维权流程，根据实际情况为维权者提供完备的劳动争议处理服务，降低维权时间及经济成本。对于情况属实且维权案件对维护社会公平有重要意义的维权者，可予以适当表彰和物质奖励。

第三，强化对基层人员的监督激励。一是可定期了解大龄劳动者就业情况及工作人员工作效果，将大龄劳动者就业情况与工作人员绩效评定相挂钩。此外，对大龄劳动者提供针对性就业服务，大大提升基层工作量。政府部门可向基层工作人员适当提供补贴，提高其工作积极性。为确保钱款去向透明，应制定明确的补贴评定规则、发放程序和标准。二是重点摸排各地区政策落地情况。通过线上线下调查方式，了解相关就业促进项目是否实施、钱款是否使用到位、大龄劳动者补贴是否真正到账等情况。三是由政府部门主导，完善大龄务工人员劳动权益保障机制，不断改善就业歧视等不合理现象。同时，加强政策宣传，营造尊重大龄劳动者、鼓励平等就业的社会氛围。

〔作者单位：武汉大学社会保障研究中心；本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“弱有所扶：困难群体就业援助的政策体系研究”（项目批准号：22JJD630015）成果〕