中国社会报第3版 2022年3月8 本报记者 张伟涛 张 昕

3月6日习近平总书记在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时强调，要深化社会救助制度改革，形成以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局。要针对特困人员的特点和需求精准施策，按时足额发放各类救助金，强化临时救助，确保兜住底、兜准底、兜好底。

社会救助作为一项兜底线、救急难、保民生、促公平的基础性制度安排，在助力打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会实现第一个百年奋斗目标的过程中发挥了重要作用。随着我国步入扎实推动共同富裕的历史阶段，社会救助工作如何适应新形势、新变化、新发展，更好地满足人民日益增长的美好生活需要？

全国两会期间，记者约请中国社会保障学会社会救助分会的4位专家，围绕上述话题进行了探讨。

1 在扎实推动共同富裕的历史阶段，该如何定位社会救助工作？如何更好发挥社会救助的作用？

王增文：在扎实推动共同富裕阶段，社会救助的功能定位应从消除生存型贫困转向减少生活型贫困和发展型贫困。

更好发挥社会救助的作用可以有几条路径：一是扩大社会救助对象，因为相对贫困人口数量较大，应重点关注相对贫困中最困难的那部分群体，在保障其基本生活的基础上，提高其发展能力；二是调整社会救助标准，建立统一的一般性贫困标准作为测量贫困者的标准；三是根据困难家庭在各方面的基本需要提高救助水平；四是调整社会救助方式结构，在物质救助的基础上，大幅增加服务救助。

贾玉娇：为扎实推动共同富裕，社会救助要发挥“提低”作用，要注意两个问题：一是“提低”不等同于提高低保水平，应明确为提高人生存与发展的基本能力；二是构筑一个由多种资源构成的促进人的能力发展的兜底保障机制，运用大数据与信息化技术，精准定位社会救助目标群体的能力短板。

张浩淼：要实现共同富裕，需在“弱有所扶”方面取得新进展，这里的“弱”是指生活存在困难的相对贫困与低收入群体，其范围要比原有的绝对贫困群体的范围更广；“扶”的含义也不局限于提供最基本的生活保障，而是要帮助低收入和困难群体摆脱生活困境并实现融入发展。因此，承担“弱有所扶”主要责任的社会救助制度需要发挥兜底保障和促进发展的双重功能，既要保障相对贫困群体的基本生活，也要防止受助群体被边缘化或被社会排斥，帮助受助群体获得发展的机会和能力，促使社会救助从“消极”走向“积极”。

祝建华：社会救助在推进共同富裕进程中的主要功能与定位应体现在以下几个方面。一是充分发挥兜底保障的作用。依据底线公平、需要与需要满足理论，遵循保生存、促发展、重服务理念，通过实现兜底保障的内外部制度整合，促进多元主体参与，实现低保、医疗、教育、住房等各项制度的多层次兜底，成为标准逐步提高的兜底，成为城乡一体化、区域统筹的兜底，成为在保基本的基础上为发展奠定坚实基础的兜底。二是发挥能力提升的功能。升级“造血”政策，推动救助体系由“被动输血”向“主动造血”转型；拓宽“造血”渠道，探索社会救助与慈善救助相结合、聚集多方力量开展项目化救助等；丰富“造血”内容，加强就业救助、就业帮扶等。三是发挥风险预防的作用。通过医疗救助、临时救助等方式缓解低收入群体的疾病风险，通过就业救助等方式缓解低收入群体的失业风险，通过灾害救助、教育救助等方式缓解低收入群体的贫困风险。四是在稳步推进“扩中提低”工作中发挥作用。推进共同富裕“扩中、提低”至关重要，其中最为重要的是“扩中”和“提低”。社会救助通过转移支付的方式促进社会收入再分配，直接向收入和财富居于最低水平的困难群众与群体提供现金支持与服务帮扶，减轻了社会上低收入群体的生活困难，在逐步缩小个体收入差距的同时，城乡区域发展差距也在逐步缩小，从而催生出更大规模的中等收入群体。五是助力公共服务的优质共享。社会救助必须提供多样化的高质量社会救助服务，并力求达到“共享”的效果，发挥好促进社会公平的重要作用。

2 在全面建成小康社会后，社会救助工作面向的群体、救助内容都有所改变。目前社会救助工作面临的主要问题有哪些？保障重点是什么？

张浩淼：目前面临的主要问题，一是救助方式较单一，服务型救助不足；二是社会救助资源统筹和待遇水平仍然不均衡；三是社会救助管理和运行方面存在制约。

社会救助应重点关注三方面。第一，只有实现救助模式从济贫到助困的转变，才能进一步满足相对贫困对象更高层次的精神慰藉、社会融入、能力提升、自我实现等多元需求，使其共享经济与社会发展成果。第二，需要兼顾兜底保障与促进发展，在完善兜底保障功能的基础上，加强以“促进发展”为导向的各类服务型救助，帮助其提升自我发展能力。第三，社会救助应实现从碎片到整合，破解社会救助部门“各自为政”、困难群众“多头求助”的问题，提供能够满足受助对象多样化需求的“救助套餐”。

祝建华：当前社会救助工作面临的主要问题和应重点推进的工作，一是如何实现智慧救助，避免“碎片化”运行；二是内容如何进一步精细化；三是需求评估标准如何进一步多维化；四是如何进一步实现“造血”功能；五是如何建立风险防范机制；六是需要强化政策协调机制。其中，在政策协调方面应积极推进多项制度的整合与衔接，第一步实现社会救助体系内的制度整合，实现由低保兜底到以低保为主，配合医疗、教育、住房、就业等一系列非底线性专项救助的综合兜底；第二步是实现社会救助体系与其他反贫困制度的相互配套，发挥合力；第三步是实现社会救助与社会治理制度安排的紧密结合，实现在社会救助体系中对行政机制、市场机制和社群机制的综合考量。

贾玉娇：实现全面脱贫后，社会救助工作在关注贫困类型变化的同时，也应当关注叠加性、全面性、全球性和长期性事件带来的重大影响。

在此背景下，社会救助工作面临的主要问题可归纳为三个方面。一是明确社会救助对象，测量标准由“收入”向“需求”转变。根据风险等级和人群抗风险能力，将人群进行分类。其中已脱贫的生计维持脆弱人群仍旧是易返贫人群。此外，因风险导致收入来源中断，使家庭隐形债务（包括房贷、车贷、投资贷款等）显性化，进而陷入生活困境的人群也应当被关注。二是找到社会救助目标人群，发现机制由“制度找人”向“数据找人”转变。这要求进一步升级社会救助服务与管理系统，提高社会救助工作智能化水平。三是提供社会救助资源，供给策略由“物质供养”向“能力提升”转变。

王增文：现阶段保障重点仍以全面巩固拓展脱贫攻坚成果，防止脱贫人口再次返贫为主。此外，确保稳定的社会救助工作资金投入亦是保障重点。经济高速发展是贫困治理的重要前提和物质保障。当前我国经济发展已由高速发展转入高质量发展阶段，经济发展速度的下行压力增大。如何确保稳定的资金投入，亦是社会救助工作的保障重点。

3 促进共同富裕，要尽力而为、量力而行。那么，社会救助工作应注意什么？

祝建华：要注意这样几个问题。首先，不要把低收入群体的共同富裕简单理解成提高救助标准，共同富裕不仅仅是收入富裕，还包括人民群众社会生活的多个方面的富裕。其次，提高低收入群体的救助标准要适度。再次，尽力而为、量力而行意味着要注意救助方式的选择。尽力而为即要尽可能地保障困难群众的基本生活，这是兜底线的要求；量力而行是要适度。可以从多维贫困的视角出发，对困难群众的需求进行综合评估，通过政策回应其多维需求，提供物质、服务等形式的救助。

贾玉娇：社会救助工作尽力而为与量力而行，突出强调了社会救助工作所具有的实践能动性与历史阶段性特点，一定时期内经济社会发展情况与水平是社会救助工作的客观基础。因此，尽力而为与量力而行相结合，意在强调社会救助工作要充分发挥工作者的主观能动性，迎难而上，创新社会救助工作；同时，社会救助工作的开展不能脱离现实基础与客观条件，否则就会成为空中楼阁，无法推行。

张浩淼：尽力而为、量力而行，要求社会救助既要保障相对贫困群体的最基本生活，还应该防止受助群体产生依赖思想，通过“扶智扶志”来帮助受助群体获得摆脱困难的能力和发展的机会，要建立发展型的、积极的社会救助制度。

王增文：尽力而为是指新时期社会救助工作要抓住最需要关心的人群，在现有条件下，尽可能保障困难群众的基本生活，加快完善基本生活救助、专项社会救助以及急难社会救助制度，做到应保尽保，应救尽救。量力而行是要从实际国情出发，其标准要与经济社会发展水平相适应，坚持统筹兼顾，加强政策衔接，形成困难群众基本生活的兜底保障合力。

4 基本公共服务均等化是推动共同富裕的一个重要方面，社会救助工作如何做？

王增文：我国推进基本公共服务均等化，本质上是让社会成员共享改革发展成果。社会救助均等化应坚持“包容性、多样性、可持续性”思维。首先，社会救助均等化强调的是机会均等、公平参与、共享社会发展成果。因此，社会救助在扩大服务提供范围的同时，也要容纳各类困难人群，尤其是一些容易被社会忽视的群体，包括农民工、外来人口等均应被纳入到社会救助体系中。其次，要追求质量均等化，坚持底线公平的原则，在承认个体间合理适度救助差异的基础上，为受助群体提供包括物质救助、服务救助、能力救助、权利救助等多样化的救助内容，缩小城乡、区域、人群间的差距。最后，现实生活中生产资料的有限性与需求的无限性矛盾，要求社会救助工作重点关注困难群体的基本生存和发展权利，使其在资源分配上获得合理补偿。随着我国经济社会发展水平的提高，社会救助的给付水平与保障标准可适当提高，合理利用再分配与第三次分配促进社会救助均等化。

祝建华：一是不断提高社会救助服务品质与效率，探索形成社会力量参与社会救助长效机制，实现社会救助向“物质救助+服务保障”转化，助力公共服务的优质共享。二是探索多元化救助方式。大力推进各级救助服务联合体建设，推进专业社会工作与社会救助融合发展，打造心理疏导、能力提升、资源链接、社会融入等救助服务阵地。不断拓展社会力量参与渠道。积极推进政府购买服务，引导社会力量参与社会救助，主动发现困难群众的需求，织牢织密社会救助的民生服务网。

贾玉娇：社会救助均等化应关注以下两个维度：一是实现不同地区之间的社会救助均等化，二是实现不同人群之间的社会救助均等化。前者的关注点在于在不同经济发展水平下，如何实现社会救助资源均衡分布；后者的关注点在于在不同风险发生背景下，如何实现社会救助资源的均衡分布。对于前者而言，一步到位实现社会救助均等化不现实，可采用以点带面以及就近原则，分阶段逐步推进。

5 要让更多低收入人群迈入中等收入行列，社会救助在其中的作用是什么？

祝建华：主要有这样几项工作要做：一是低保标准提高要有实效，使困难群众的整体保障水平显著提升，为实现共同富裕奠定坚实的基础；二是扩面工作要有实绩，着力推进低收入农户与民政救助对象数据在大救助平台动态、实时共享，实现农村低保、低保边缘户、特困对象与低收入农户认定“两线合一”，拓宽救助帮扶对象覆盖面；三是发挥好社会救助在二次分配中的功能，扎实推进“扩中提低”。此外，通过社会救助与慈善救助相结合，为低收入群体提供就业的场所与环境，使其能够经过自身努力逐步从低收入行列迈入中等收入行列。

王增文：“反贫困”是社会保障制度建立的主要目标，也是实现共同富裕的前提条件。目前我国已经消灭了绝对贫困，但要推动更多低收入人群迈入中等收入行列，社会救助这一社会稳定运行的安全网仍然要筑牢。一方面，通过完善最低生活保障等制度保障低收入群体的基本生活，缩小群体之间、区域之间和城乡之间的差距；另一方面，通过教育救助、医疗救助等给困难群体赋能，以社会救助兜住底线公平。

贾玉娇：社会救助在推动更多低收入人群迈入中等收入行列的过程中，一是要循序渐进地提高救助水平，二是要注重提高低收入人群的发展能力，这点尤其重要。对此，一方面要完善社会救助机制，对低收入人群进行发展能力测量与评估；另一方面要基于低收入人群的发展需求，链接相应的帮扶政策、服务与信息资源，帮助低收入人群形成发展能力，这对社会救助工作的服务功能提出了更高要求。

6 目前，多地开展社会救助创新试点，包括扩大社会救助覆盖面、主动发现救助对象、主动监测边缘人口等。您觉得还应从哪些方面进行探索？

祝建华：在推进共同富裕的背景下，困难群体面临几种较为突出的贫困风险：一是如何应对教育投入不足导致的贫困代际传递，二是如何应对因病致贫的风险冲击，三是如何应对重大突发公共事件的冲击。这些问题要求社会救助工作必须通过更加积极的救助方式，密切关注已脱贫人口的动向，主动实现政策找人，在医疗、教育、就业、临时救助等领域帮助已脱贫人口提升抵御风险的能力。具体手段，一是线下联动社会力量参与，通过不断健全主动发现机制，压实村（社区）责任，将走访、发现需要救助的困难群众列为村（社区）重要工作内容。二是线上联动数字化改革，推进困难群众救助“一件事”集成改革，依托大救助信息系统，实现区域内最低生活保障等社会救助事项和残疾人、特殊困难群体救助事项及困难群众民生补贴事项的统一受理、一站式服务，实现社会救助“应救尽救、无盲区、全覆盖”的工作目标。打通各部门（单位）信息数据壁垒，实现救助信息共享和互通，主动发现可能需要救助的困难群众，及时将符合条件的对象纳入社会救助范围，确保共同富裕路上一个都不少。

贾玉娇：一是夯实社会救助数据库建设。建立完善的数据库，掌握全面的、最新的数据是开展现代社会救助工作、提升现代社会救助治理水平的基础性工程。二是进一步理顺不同部门间的关系，包括横向的职能部门之间的关系，纵向的职能部门与上级职能部门之间的关系，建立起协同一致的部门网络系统是释放社会救助制度效能的重要保障。三是充分激活与释放县级民政工作人员的积极性与能动性。

王增文：第一，建立社会救助信用建设机制。可将社会救助对接个人诚信档案，通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查、群众举报等方式进行不定期的突击式检查，一旦查出有严重偏差的，直接纳入失信名单。

第二，建立社会救助容错纠错机制。结合当地社会救助特色，对救助工作者秉持公心、履职尽责但因客观原因出现的失误给予一定的宽容。同时，帮助其分析原因，及时纠错和整改，提升社会救助工作者的积极性，实现社会救助高质量发展。

张浩淼：社会救助应抓住信息技术革命为智慧救助提供的机遇，以大数据、云计算等技术为支撑，推动新一代信息技术在社会救助领域的广泛应用。积极探索“智慧平台+社会救助”的新型模式，通过数字赋能，打通社会救助的“最后一公里”，实现“智慧救助”。