发展多层次、多支柱养老保险体系——让养老更踏实 让老人更安心

本报记者杨勤

嘉宾：武汉大学社会保障研究中心副主任薛惠元

宁夏回族自治区人社厅党组成员、自治区社保局局长李明

党中央、国务院高度重视健全完善我国的多层次、多支柱养老保险体系，明确要求，要立足我国基本国情，借鉴国际经验，努力构建以基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”养老保险体系。近年来，各地人社部门如何落实相关政策要求？在发展多层次、多支柱养老保险体系方面有哪些有益探索？对此，记者进行了采访。

在实践中见成效

记者：近年来，在构建多层次、多支柱养老保险体系和实践方面，取得了什么成效？有哪些经验？

薛惠元：第一支柱为政府主导的公共养老金，包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。我国基本养老保险覆盖面广、参保率高。截至2022年末，全国基本养老保险参保人数达10.5亿，参保率超过95%，切实地保障了职工和居民的养老需求。在实践中，将养老保险缴费年限与落户资质结合起来是一个比较好的尝试，提高了灵活就业人员等群体的参保意愿；另外，近年来将养老保险从省级统筹调整为全国统筹，提高养老保险的统筹层次、形成统一标准有利于在更大范围内实现资金的流动，真正发挥养老金的互济共助功能，这是非常好的实践经验，未来将进一步实现全国统收统支。

第二支柱为单位主导的职业养老金，包括企业年金和职业年金。截至2022年3月底，参加企业年金和职业年金的职工共有7200万人，积累基金4.5万亿元，形成了一定的规模。在实践中“自动加入机制”是一个比较好的经验，即“委婉的强制性制度”，例如机关事业单位人员百分之百地建立职业年金的做法，包括很多国企也被要求建立企业年金，切实扩大了年金参与率和覆盖面。

第三支柱为个人主导的个人养老金。我国养老保险第三支柱起步晚但发展迅速：2018年，五部委联合印发了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，标志着我国第三支柱个人养老金制度初具雏形；2022年4月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》，同年11月，人力资源社会保障部、财政部等联合发布《个人养老金实施办法》，标志着我国三支柱养老保险体系的发展进入新时代。截至2022年底，个人养老金参加人数1954万人，缴费人数613万人，总缴费金额142亿元。目前我国个人养老金制度实施成效初现，未来可以进一步拓展投资产品，加强政策优惠力度，提高对各个群体的吸引力。

李明：近年来，宁夏紧紧围绕“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”的目标，统筹规划，精准施策，扎实推进，在建立多层次、多支柱养老保险体系方面取得了成效。

一是制度建设日趋完善。坚持统筹城乡发展，全省实施城乡居民养老保险制度；实施全区统一的被征地农民养老保险政策；出台与缴费年限挂钩的丧抚费、遗属待遇、病残津贴政策；企业职工基本养老保险全国统筹稳步推进，首批通过国家省级统筹考核验收。

二是参保范围持续扩大。精准推进重点群体参保，社会保险参保范围已覆盖各类企业、个体工商户和灵活就业人员，机关事业单位各类用工，城乡居民等所有法定群体，实现了养老保险制度上的全覆盖。

三是待遇水平稳步提升。建立职工养老保险待遇确定和合理调整机制，连续多年调整机关企事业单位退休人员待遇。建立城乡居民养老金正常调整机制，实施2019年-2025年城乡居民基础养老金连续“七年提标计划”。

四是基金运行有序平稳。建立健全内控机制、基金管理制度，严格授权管理，堵塞漏洞、防范风险，切实维护基金安全。

五是经办能力显著提升。区、市、县、乡四级社保经办管理体系基本形成。社会保险公共服务平台功能不断拓展。促进社保经办的数字化转型，优化服务流程、改进服务作风，加强信用体系建设，为群众提供更加方便快捷的服务。

提高个人参与度

记者：如何看待养老保险“三支柱”的发展情况？为提升第二、三支柱的覆盖面，重点工作是什么？

薛惠元：整体来看，我国已初步建立起以基本养老保险为基础，以企业（职业）年金为补充，与个人养老金和个人其他商业养老金融业务相衔接的三支柱养老保险体系。但在实际运行过程中，我国三支柱养老保险体系面临“一支独大、二三不济”的结构性失衡问题，持续健康发展养老保险体系面临多重挑战。其中，作为“第一支柱”的基本养老保险基金收支承压、制度替代率下滑、过度依赖财政补贴，第二、三支柱发展滞后、覆盖率低、受益范围窄，且存在地区、行业、群体间的较大差异，未对第一支柱形成有力支撑。

第二支柱覆盖面窄的根本原因是准入门槛较高。参加企业年金必须满足参加基本养老保险并按时足额缴费、已建立集体协商机制且有盈利三个条件，而职业年金只面向机关事业单位人员，灵活就业人员、农民等群体便被排除在外。未来的工作重点是降低企业年金的准入门槛，例如实施“自动加入机制”、全面推广企业年金集合计划；此外，也要提高企业和个人的参与积极性，例如加大企业税收优惠力度，由目前缴费工资的4%提高至8%、放开个人投资选择权等。

第三支柱覆盖面窄的根本原因是吸引力不强，人们的参与意愿不高。虽然个人养老金规定基本养老保险的参保人都可以参加，但实际上，很多职工和居民收入不高，难以承担每月一定数额的个人养老金，且目前的政策下，个人缴费部分享受的递延纳税优惠力度明显不足（年最高优惠额度为12000×45%=5400元）。未来的工作重点在于提高个人养老金对所有群体的吸引力：完善税收优惠政策，扩大税收优惠范围，适当提高个人缴费税前扣除的额度，实行EET（针对中高收入群体）和TEE（针对低收入群体）相结合的税收优惠模式等。

李明：目前，我区已初步构建了以基本养老保险“第一支柱”为基础、以企业年金和职业年金“第二支柱”为补充与个人养老金为主体“第三支柱”相衔接的“三支柱”养老保险体系。为提升第二支柱的覆盖面，我区积极开展企业年金政策宣传，主动对接辖区内国有企业、重点民营企业及社会组织，鼓励有条件的单位及时建立企业年金制度，率先出台鼓励机关事业单位编外人员参加企业年金办法。对职业年金单位缴费部分进行实账管理，利用3-5年时间全部落实到位，进一步规范职业年金基金投资运营，保障基金安全。全区477家企业建立了企业年金制度，职业年金个人账户数达到25.22万个。积极推行个人养老金制度，自2022年11月25日国家启动试点以来，我区及时召开启动会，指导银川市制定《个人养老金实施办法》。通过报纸、新媒体、设立政策咨询专窗和电话、印发明白纸等形式，全方位、多维度宣传报道，扩大政策知晓度。同时，建立了个人养老金统计报告制度，定期分析运行情况，及时调整监管模式及推广策略，不断提高参保人员的关注度和参与度。

扩面提质强监管

记者：为进一步满足人民群众多层次、多样化养老保障需求，对深入推进多层次、多支柱养老保险体系有什么建议？

薛惠元：为满足人民群众多层次、多样化的养老保障需求，最重要的工作之一就是打造协同的养老保险体系。

一方面，建议尽快实现城镇职工基本养老保险基金在全国范围内的统收统支，同时在经办管理体制上实行中央与地方经办机构垂直管理，完善养老保险全国统筹信息系统和全国统一的社会保险公共服务平台，实现社会保险全国联网、跨省“一网通办”，以提高参保的便捷性和便携性。

另一方面，在个人养老金的资金归集环节，我国已从分散化的“产品制”转向“个人账户制”，实现第二、三支柱个人账户资金互转具备现实基础。可借鉴经验，出台关办法，增强第二、三支柱的协同性与联动性，实现资金互转、投资产品的便捷转换和退出，以便于个人根据自身实际情况灵活安排养老资金。

李明：随着经济社会发展，健全完善我国的多层次、多支柱养老保险体系还存在参保扩面资源日趋收紧、企业年金覆盖面不够广泛、个人养老金参保积极性不高、基金收支压力逐年增大等问题，我们重点从以下四个方面下功夫。

一是推进全民参保。全面实施全民参保计划，加大部门参保数据共享力度，切实摸清灵活就业人员、新就业形态从业人员和农民工参保底数，完善参保制度，优化缴费方式。

二是持续提升年金覆盖面。探索引入企业年金自动加入机制，提升企业年金参与率。通过财政补助、税收抵扣、降低参与门槛等优惠政策，推动中小企业建立企业年金。

三是积极推进个人养老金制度落地。增强中低收入劳动者参与个人养老金的税收优惠和经济激励，提升普通劳动者参保意愿。规范商业银行、理财公司和保险机构个人养老金业务，增加更多的个人账户养老金高息专属金融产品，积极推广看得懂、算得清的养老基金产品。加强个人养老金业务监管，强化投资者保护，实现个人养老金良性运行和安全规范发展。

四是强化基金监管。开展基金中长期收支预算分析，运用各类统计数据加强预测研判，建立预警机制，坚持精算平衡。完善基金监管机制，加强内控管理，严厉打击欺诈骗保、套保违法行为，守护好人民群众的每一分“养老钱”“保命钱”。

出处：《中国劳动保障报》2023年6月27日第3版。