优化供给齐头并进 完善农村养老服务体系

出处：《中国劳动保障报（理论版）》2024年3月19日第3版

薛惠元 李安祺

农村养老保障问题是我国实施乡村振兴战略面临的重要挑战。2024年《政府工作报告》提出，“城乡居民基础养老金月最低标准提高20元”“加强城乡社区养老服务网络建设，加大农村养老服务补短板力度”，从养老保险和养老服务两方面给出了解决方案。

目前，我国农村养老保险制度取得了从无到有、从广覆盖到全覆盖的进展；初步建立了以家庭养老为基础、以社区养老为补充、以特殊困难老年人为保障重点，向全体农村老人不断拓展的农村养老服务体系。未来在农村地区，养老保险和养老服务要齐抓并举、齐头并进，切实提高农村老人生活的获得感、幸福感、安全感。但相比之下，我国农村养老服务供需矛盾更为突出，养老服务供给粗放、老人缺乏购买力，农村养老服务体系有待进一步发展和优化。

农村养老服务面临发展困境

我国农村养老服务体系存在着突出短板，供需不均的结构性问题依然长期存在。在现有的农村养老服务体系下，如何扩大服务范围、提高服务效率、优化服务质量，需要得到重点关注和有效解决。

从供给端来看，农村养老服务缺乏可及性和可持续性。一方面，我国很多农村地区村庄空心化严重，集体经济空壳化严重，基层支持不足，资源整合力度不够，养老服务建设缺乏经济基础、硬件设施和人力资源，导致部分地区养老服务严重缺失。另一方面，农村养老服务供给粗放，发展后劲不足。农村老年人口多且居住分散，分散供给成本高、操作难，无法为独居老人、失能老人、高龄老人等不同群体提供精准服务；而集中养老服务由于前期投资成本高、投资回报周期长，很少有社会资本介入。另外，农村公立养老机构普遍存在硬件设备简陋、卫生状况差、护工少且缺乏专业培训等情况，而私立养老机构价格高、入住率低，长期运转存在困难。

从需求端来看，农村养老服务缺乏购买力。农村老人的购买力不强，养老服务需求没有得到充分释放和满足。相比城镇退休老人，农村老人不仅收入渠道单一，而且养老金水平低，根据《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据，2022年全国城乡居民基本养老保险人均养老金水平为205元/月。第七次人口普查数据显示，2020年有42%的农村老人依靠家庭其他成员供养，33.6%靠自己劳动谋生，6.4%靠低保为生。由于专业养老机构的费用较高，而失能失智、需要全天候护理的老人收费更高，大部分农村老人支付不起私营养老机构，而公办养老机构往往一床难求。此外，农村老人的养老意识薄弱，缺少商业养老保险，对疾病预防、慢性病治疗、专业护理的认知不足，家庭投入少，导致农村地区的养老服务需求被压抑。

进一步优化农村养老保障体系

第一，以县域为基本规划和行动单元，统筹推进建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系。要发挥政府的主导作用、农村集体的依托作用、社会组织的辅助作用，有序推进农村地区的社区建设、村落合并、土地流转等相关工作，推动农村养老服务向社区性、自治性、整合性转变，建设养老服务中心，实现规模效应，降低平均成本。在具体落实上，建议以乡镇为单位，建设农村区域性综合养老服务中心，针对规模大小给予差异化、合理化的经费，充分发挥现有基层组织机构的作用，组织相关部门人员承接农村养老服务工作，扩大农村养老服务范围。

第二，加强农村养老服务精准供给，提高养老服务效率。首先，要精细分析不同群体的养老服务需求，为老人提供多样化和差异化的服务。其次，针对农村养老服务供给粗放、利用率低的问题，可以发挥农村的土地资源优势，鼓励村集体建设用地优先用于建设养老服务基础设施和活动空间，组织喜闻乐见的老年活动；最大化利用医疗资源，推进家庭医生、上门问诊、医养结合等新型医疗模式，为老年人提供医疗康复、健康咨询和心理疏导等服务；盘活农村闲置的人力资源，推进互助养老服务，采取时间银行、爱心超市、积分兑换、奖励表彰等形式，让低龄老人、留守妇女和志愿者为高龄、独居、失能老人提供服务。最后，针对农村养老机构基础设施落后、床位和运营经费不足、管理服务绩效低等问题，可通过抵税政策、推行冠名权、直接购买、政企合营等措施，撬动国有资本、民营资本、慈善基金共同投入农村养老服务产业。

第三，继续提高城乡居民基础养老金最低标准，增强农村老人的经济保障力度，促进农村养老服务机构的长远发展。针对部分农村老人无力支付养老服务的情况，应落实政府与村集体的责任，从养老保险和养老服务两方面共同发力。由于养老保险经办由人社部门负责，而养老服务工作由民政部牵头，两部门应加强协作，确保养老金和养老服务都得到最优配置。一方面，城乡居民人均养老金水平偏低，2024年提高20元后，城乡居民基础养老金最低标准为123元/人/月。未来应当加大财政补贴力度，提高城乡居民基本养老保险待遇，为农村老年人购买养老服务提供资金支持。此外，各地可根据实际情况提高对失能失智、失独、高龄老人的现金补贴或实物救助，提高农村困难老人的购买能力。另一方面，村集体应该做好“最后一公里”的保障工作，在集体产业分红、经营性建设用地交易所得利润分配等环节，给予困难老人一定的倾斜，并优先将公立养老院、疗养院的床位分配给困难老人。

（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）