【中国劳动保障报】完善税优政策 丰富产品供给——个人养老金现状分析与进一步完善的建议

出处：《中国劳动保障报》2024年7月12日第3版

薛惠元 吴欣芸

个人养老金制度已实施逾一年。目前，已经有6000多万人开通了个人养老金账户，但也存在“参而不缴”“参而少缴”等问题。

今年《政府工作报告》提出：“在全国实施个人养老金制度，积极发展第三支柱养老保险。”为促进个人养老金制度全面实施，有必要对当前个人养老金参而不缴的现象进行深入剖析，找出制约因素和存在问题，并在做好顶层设计、完善金融服务与引导社会舆论三方面加以着力。

市场波动较大 影响开户质量

基金类产品易亏损，市场情绪由“热”转“冷”。个人养老金强调“个人性”：个人可以根据自己的意愿和需求决定是否参与、参与程度以及如何投资。而影响个人参与意愿和参与程度的首要因素就是投资收益。个人养老金的参与激励机制设计主要针对中等收入水平、年龄在30岁至45岁、具有养老意识和投资意识的群体。这部分群体的核心需求是增添保障和理财增值，基金类产品是首选。投资于基金类产品的账户虽然占比不高，但人均购买金额较高，是个人养老金市场是否繁荣兴旺的一个风向标。目前，受资本市场剧烈波动影响，购买个人养老金基金类产品易导致账面浮亏，其他类别产品保持整体状况稳定，这向市场传导了一些负面情绪，也给新制度的推广带来了挑战。

欠合理的税优政策设计和超长的资金锁定期限与实际需求不相匹配。突出问题之一是税优政策不合理，起不到广泛激励效果。目前采取的是EET模式（在缴费环节和投资收益环节免税，在领取环节缴税）和每年12000元限额的制度设计。高收入人群会感到限额过低，可替代性的资金保值手段较多，没有必要浪费时间精力参加。中等收入人群会感到节税效果有限且占用长期资金，影响购房、教育、医疗等其他方面的消费或投资。低收入人群的参与动力基本不存在，因为既无法享受到当下税收政策的红利，却还要承担未来领取时纳税的义务，反而加重了整个生命周期的税负压力。

此外，超长的资金锁定期限和过高的领取门槛与实际需求不相匹配。个人养老金锁定期限长达二三十年，超长的资金封闭周期意味着未来风险和收益的不确定性，会导致资金占用成本增加、风险暴露时间延长、决策难度增加。投资者需要权衡跨期资金调用情况，如果没有足够高的收益率，往往会倾向于选择周期更短、存取更灵活的投资项目。

机构重开户、轻实缴，造成开户人数虚高。在金融机构的考核中，个人养老金的开户数量是一个重要指标，这就导致背负业绩压力的银行一线人员在推进业务落地过程中可能会出现动作“变形”，用免费赠送保险、理财产品或者现金红包等“花式”方法追求开户数量，引发诸多问题。

首先，为开户而开户，并没有精准吸引到目标客户群。部分客户仅仅出于“薅羊毛”的心态进行开户，对后续各类看似“麻烦”的操作并不感兴趣，因而产生了一大批“僵尸账户”。部分银行的开户数遥遥领先业内，但光鲜之下是较低的缴存率和产品购买率，提升个人养老金融服务水平的后劲不足。其次，开户成本也会增加金融机构的运营压力，影响其在个人养老金服务质量和创新上的投入。只要不购买产品，用户变更账户开立行的成本就很低，很容易发生迁移。为了维护现有客户，部分银行还需要花费高昂的“稳客成本”。最后，开户人数虚高还会误导政府部门，可能导致政策制定和执行上的偏差，影响决策效率和效果。开户固然重要，但若没有实际缴存和实际投资，个人养老金业务发展难以迈出实质性一步。

完善制度政策 营造良好环境

细化完善个人养老金税优政策，建立应急支出机制。第一，应针对不同参保情况开放不同额度的上限标准，保障困难群体能够积极加入政策、享受更多红利。参考国际经验：一是可以根据计划类型的不同设置差异化标准；二是可以根据个人、配偶或家庭收入的高低、职业属性设置差异化标准；三是可以根据退休年龄远近或工作年限长短设置不同的上限标准。对于年轻群体而言，经过长期缴费可以让账户积累下一笔数额不小的资金，但是对于临近退休人员，额度则稍有不够。因此针对临近退休人员，可以考虑适度上调标准。第二，应以公平与激励为目标，细化完善税收优惠政策。一是在不改变EET模式的前提下，实现对低收入群体的实质性全程免税政策。具体做法可参考企业年金与职业年金的做法：在待遇领取环节将个人领取的个人养老金并入综合所得，按照对应的税率计算缴纳个人所得税。这样一来，就可以避免中低收入群体原本不用缴纳个人所得税（未达到起征点），结果参加了个人养老金制度后却要按照3％的税率缴纳个人所得税的问题。二是根据实参实缴实投的时长，综合考虑设置阶梯式税率。对于长缴长投的，应该给予更优惠的税率，以鼓励个人连续性地缴费、投资。第三，应建立起个人养老金的应急支出机制。在遇到失业、教育、家庭成员意外事故或重病等特殊情况时，可以允许提前支取部分或全部资金，这主要针对领取待遇前要求提前退出的情况。为了避免这种“灵活性”被滥用，需要制订提取条件、提取比例、使用范围、最短退出期及偿还机制等限制性条款。更为重要的是，根据提前支取的额度、时间、原因等情况制订额外支付税率、缴费补贴退还、税收优惠退还等惩罚性措施，避免制度的善意原则被滥用。

鼓励个人养老金产品供给格局进一步丰富，畅通跨行购买渠道。第一，鼓励各类机构发挥所长，研发符合市场需求和监管要求的个人养老金产品，避免同质化竞争。一是针对机构客户画像，开发出更多符合客户需求和风险偏好的产品，如分红型、指数型、保本型等，适应市场情绪变化。二是将理财与服务相结合，增加医疗保险、健康管理、生活照料、休闲娱乐等养老服务内容，以满足个人在老年阶段的多方面需求。三是加强银行系统与保险、基金、理财等机构的对接，加速各类产品的上线进度，避免其他金融机构在与银行的竞争中处于不公平地位，造成个人养老金供给端市场发育失衡。第二，放开跨行购买渠道，推动实现“超市式”选品。参加人可以在不同商业银行之间变更其个人养老金资金账户。但在目前的实际操作中，在不同银行开设的个人养老金资金账户能够购买的理财产品各不相同，甚至定期储蓄的利率也各不相同。推动实现跨行购买甚至是“超市式”选品，既有利于让个人可以根据自己的风险偏好、收益预期和资产配置需求灵活自主选择投资策略，也有利于增加养老金管理机构之间的竞争压力，促使其提高产品创新能力和服务质量。

加强市场教育和信息公开，增强个人养老金的投资信心。第一，应建立完善的个人养老金宣传推广机制，提供更为贴近用户需求的购买服务。一是加强个人养老金的知识普及，通过多种渠道和形式，向公众普及个人养老金的基本知识、优惠政策、操作流程、收益预期等，提高公众的金融素养和对个人养老金的理解、关注。二是提供专业化的购买指导，通过业务咨询、养老规划等方式，为个人提供更多有针对性的信息，帮助个人根据自身的需求和风险偏好选择合适的个人养老金产品，降低购买难度和信息不对称。三是优化售后服务，通过专人跟进、定期回访等措施，延续优质的购买体验。第二，为提高市场公开度和信息透明度，应建立一套系统科学的个人养老金评价体系。规定好评价周期和标准，对各类产品的收益率和风险指标进行汇总分析，对管理机构的运营效率和风险控制能力进行综合评估。这样不仅可以增强社会对个人养老金产品及其管理机构的信任度，也可以促进个人养老金的产品供给市场实现优胜劣汰、提质升级。

（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）